对如何科学问责的几点思考

发布日期:2019-11-21 14:23   来源:未知   阅读:

  近日,党中央、国务院出台了《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》(简称《问责暂行规定》)。此举对于加强党政领导干部的管理和监督,增强党政领导干部的责任意识和大局意识,促进深入贯彻落实科学发展观,提高党的执政能力和执政水平,无疑具有重大而又深远的意义。各地运用问责手段监管干部、落实责任、推进工作,成为今年党政工作的一大特点。但是,不恰当、不科学的问责,不但达不到惩教的初衷,反而会损害党政机关的形象。为此,笔者结合自己从事干部监督工作的实践,对于实行问责需注意的一些常见问题进行了一点粗浅思考,以期成为科学问责大道上的一颗铺路石。

  该问责的问责,不该问责的不问责,是《问责暂行规定》设定的实事求是、权责一致原则,也是我们从事问责工作最起码而理所当然的要求。这看似简单的命题,现实中却有可能偏离。当前对问责的认识存在一些偏差:有的认为问责事件越多、问责人数越多、问责级别越高,表示本地区本部门本单位问题越严重,工作越没抓好,对上级越不好交差;而有的认为问责事件越多、问责人数越多、问责级别越高,表示本地区本部门本单位干部管理力度越大,要求越严,对工作越重视。因此,对于如何落实问责,一种倾向表现在对某些事件、事故、案件的处理采取能不问责就不问责的态度,实在没办法的情况下也是搞冷处理、急刹车、到此为止、下不为例,对于问责对象也是采取“舍少保多”、“弃卒保车”的办法搞“浓缩版”,造成该问责的不问责;另一种倾向表现在对一些事件、事故、案件的处理,过分强调政治效果、“群众满意”,把一些没有责任的人员或者责任很轻微够不上问责情形的人员拿出来问责,造成不该问责的又问了责。这两种倾向均不可取。前一种倾向容易导致三个后果:一个后果是被问责的干部认为自己为组织为领导挑了担子,是“功臣”,不但不反省自己工作中的过错,而且理直气壮要求组织给予官复原职之类的“补偿”,这也许就是不少被问责官员快速复出的深层次原因之一。第二个后果是应该被问责而没有被问责的干部产生侥幸心理,认为出了问题可以躲避责任,或者可以让人“顶缸”,从而不认真吸取教训。第三个后果是降低警示效果或者根本就没有警示意义。显然,缩小问责对象的范围,降低问责对象的层级,是老百姓对于当前干部问责工作最大意见之一。后一种倾向也容易带来不良后果:没有责任或者责任微小的干部被问责必然内心不服,对其本人起不到惩戒教育作用,还可能为将来该干部申诉、上访埋下隐患;同时,这种扩大化、升级式的问责,容易被老百姓看成领导干部个人的“政治需要”,名为问责,实为推责,降低问责公信度。可见,准确界定问责对象,是从事问责工作第一重要的问题。

  什么情形应当问责,什么情形不应当问责,应当有明确、清楚、具体的界定。以前我国关于领导干部的问责情形规定,散见于《中国党内监督条例》、《党政领导干部选拔任用工作条例》、《党政领导干部辞职暂行规定》、《中华人民共和国公务员法》、《行政机关公务员处分条例》等党内法规和国家法律法规,问责工作处于起步阶段,操作起来不方便、不统一。《问责暂行规定》出台以后,统一界定了对领导干部问责的七种情形,问责工作进入了“有章可循”的新阶段。但这毕竟是一部立足于全国的纲要式的党内法规,对问责的各种规定比较笼统、抽象,甚至某些方面还不全面。例如,界定的问责情形比较笼统、不具体;界定的问责情形涵盖的后果比较单一,七种情形中有六种写上了“造成重大损失或者恶劣影响”;它界定的七种问责情形都是指向行为过错一类,没有涉及工作效能的情形。当然,中国地域广大,各地发展水平和工作效能要求也不平衡,中央出台的规定笼统一些,反而给地方留下结合本地实际情况贯彻落实的空间。这些也充分说明《问责暂行规定》,需要各地各部门结合本地本部门实际进一步细化、具体化。令人欣慰的是,江西省(其他地区不清楚,因为笔者撰文时只从互联网发现江西省)就《问责暂行规定》搞了个实施办法(简称《江西办法》),对问责的情形进行补充、细化、具体化,增强了适用性和操作性。比如《问责暂行规定》第五条第(六)项规定:“违反干部选拔任用工作有关规定,导致用人失察、失误,造成恶劣影响的;”是问责情形之一,而《江西办法》把它具体化为:“违反干部选拔任用工作有关规定,导致用人失察、失误,引起干部群众强烈反映,或者造成严重后果的”。其中,“引起干部群众强烈反映”就比较“造成恶劣影响”好操作一些。还有,《江西办法》就干部作风、工作效能、协调配合、发展环境等方面问责的情形作出了比较具体细致的界定,让人耳目一新。比如它的第八条第(二)项“对省委、省政府确定的工作任务、工作目标以及交办的重要工作事项,无正当理由,未按时完成的;”第(三)项“对涉及人民群众合法权益的重大问题处理不当,或者对人民群众的合理诉求长期不理,造成严重后果的;”第(四)项“对上级督查、群众反映或本地区、本部门、本单位自查发现的问题,在职责范围内不落实解决,或因措施不力导致问题重复出现或情况没有明显改观的;”第(五)项“对职责范围内应当办理的事项,无正当理由,未在规定时限内完成的;”第(六)项“对应由几个地区或部门共同办理的事项,主办地区或部门不主动牵头协调,协办地区或部门不积极支持配合,致使工作延误的;”第(七)项“本部门或属下工作人员工作效率低下,态度生硬,服务质量差,群众反映强烈的”等等。不难看出,这些规定的针对性、实用性比较强,问责工作实施起来就比较切合实际、容易切中要害。应当看到,全国各地的情况千差万别,需要问责的情形也会有各不相同的地方,不一定照抄江西省的条文。但是,江西省对待问责工作这种忠于实践、求真务实的态度,值得借鉴。

  问责情形不但要具体,还应当规范,也就是说,一个地方一段时间内,问责情形应当统一,并且用制度的形式固定下来,给大家一个明确的导向;而不能使问责成为领导行使权威的“杀手锏”,同一件事,问不问责,全在乎领导的情绪好坏。像有的地方出现开会打磕睡被免职的问题,虽不能说完全是错误的问责,但是一定程度上反映出问责的随意性,因为这种情况的问责,没有制度依据,完全凭领导的情绪而定,不免让人提心吊胆。说:“还是制度靠得住些。”如果开会打磕睡的问题严重到确实需要问责的程度,那么就把它写进制度,真正做到“履行职责有规章”,对大家一视同仁,保持问责工作的规范性、连续性,相信效果会大不一样。当然,我们设定问责事由的时候,还是应当着眼于稳定大局、工作效能等问题,对一些“鸡毛蒜皮”的事情,可以采取批评教育、日常监管的方式去解决。

  问责是对责任人因不履行或不正确履行职责而出现的问题所进行的一种责任追究方式,它直接的目的是期望通过一种反逼的方式,增强具有一定职务和权力人的责任心。可见,问责要注重方法,要注重效果。如果简单使用问责手段,不但达不到问责的目的,甚至会适得其反。比如某地煤矿每出一起安全生产事故,板子就首先打到煤矿安监员身上,久而久之,导致出现煤矿安监员集体辞职,无人想从事安监工作的局面,安监工作的职业荣誉感和集体归属感荡然无存。这样的问责,方法粗暴简单,不但没有起到激励警醒人的作用,反而成为削减被问责人工作内驱力的重要推手。

  问责是一种监督方式。管理学认为,监督并不是增强人们工作责任感的最佳方式,人们只有对工作内容本身产生高度的认同,才能焕发出高度的责任心和敬业精神。为此,我们从事问责工作,一定不能孤立地、简单地一问了之,一定要把以人受到教育从而激发内在的工作责任感为目的的理念和精神贯彻始终。因此,问责的全过程要始终贯彻惩戒为标、教育为本的理念,从问责程序的到位、问责程度的把握、对被问责干部的事后关心等环节上高度重视、认真对待,以期达到问责一事、教育一片的作用。

  一是问责程序要到位。特别是“作出问责决定前,应当听取被问责的党政领导干部的陈述和申辩,并且记录在案;对其合理意见,应当予以采纳。”同时,“问责决定机关作出问责决定后,应当派专人与被问责的党政领导干部谈话,做好其思想工作。”通过采取加强思想政治工作、保护被问责干部合法权益等措施,促使被问责干部躬身自省、“认错伏法”,从而达到教育的目的。二是问责程度要合适。问责不能避重就轻,也不是越重越好,过犹不及,只有问责的方式与其过错的危害程度相适应,才能起到惩前毖后、治病救人的作用。《问责暂行规定》设定了对党政领导干部的问责方式为五种:责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。广义地说,与职权相关的纪律处分、刑事处罚或者通报批评、诫勉、效能告诫、责令作出检查、调离工作岗位、解聘等组织处理方式,均属于问责的范畴。我们应当根据行为的危害和影响程度选择最相适当的问责方式。什么责任应该对应什么问责方式,做到明确合适,防止在问责过程中出现失之于偏,失之于软的现象,避免或减少问责的随意性,真正体现责任追究的严肃性、可操作性和惩戒性。实践工作中,要注意防止两种倾向:一种倾向是拿问责做挡箭牌,以问责来代替纪律处分、刑事处罚,大事化小,小事化了;另一种倾向是把问责当万能药,一些日常工作纪律的问题,比如前面提的开会打瞌睡的问题,还有上班Q聊之类的问题等,也上纲上线高调问责,而且动辄就是“免职”之类,导致问责太滥,影响不好。三是要关心爱护被问责的干部。被问责的干部因被问责而带来心理压力,更需要得到组织上及时的关心和爱护。要注意倾听他们的呼声,了解他们的需求,满足他们的合理诉求,促使他们放下包袱,集中精力投入新的工作。同时,被问责的干部“吃一堑,长一智”,拥有一般人不具备的“经验”,有机会让他们“戴错立功”,往往能激发他们证明自我的斗志,加倍努力搞好工作,甚至“化腐朽为神奇”,开创意想不到的工作局面。

  问责仅仅是手段,整改才是目的。实践中,有人往往把手段当目的,出了问题就问责,问责之后就不管了,不管之后又出问题,再问责,形成“出事—问责—再出事—再问责”的怪圈。前面讲的一些地方的煤炭安全生产就是如此,只管问责,不管整改,结果只能是反复问责反复出事。这样的问责不但于事无补,而且是对有关安全监管人员政治生命的极大漠视。整改不单指有关责任干部工作作风的转变,工作效率的提高,而且包括工作内容本身的规范,工作流程的再造,有时还包括管理服务对象工作条件的改进。比如煤矿,如果不投入使用必要的安全设施,不采用科学安全的采煤技术,无论安监人员工作怎么认真负责,也不能保证不出安全事故。因此,在问责的同时,我们需要拿出整改的配套措施,合理规定整改的时限,切实督促整改到位,力求问责一案、整治一域,并在此基础上认真加以总结,力争形成预防类似事件、事故、案件重复发生的长效机制。

  《问责暂行规定》只规定了对党政领导干部个人问责,没有界定非领导干部和班子集体问责的情形。笔者认为,我国实行的是民主集中式的集体领导制,对某些决策失误的情形,不但要追究相关党政领导干部个人的责任,而且有必要对党政领导班子集体问责,以增强每一名班子成员的责任意识和大局意识,锻炼每一名班子成员的集体荣誉感。对班子集体问责的方式,可以是集体诫勉、“一票否决”、改组、解散等。